首家全国性备案审查制度研究中心助力纠错任性“红头文件”

更新时间:2019-11-21 10:18:38   浏览量:1877    来源:库李门户网站

在现实生活中,地方立法和政府的“繁文缛节”不时损害公民的合法权益,影响法制的统一。备案审查已成为消除故意“繁文缛节”的关键制度。

9月21日,北京航空航天大学备案审查系统研究中心在北京成立,这也是第一个专门面向备案审查的全国性研究机构。

研究中心将系统梳理我国现行规范性文件备案审查机制,探讨备案审查制度建设和运行中的难点问题和重大案例,同时评估各地区备案审查工作的成效,努力成为我国备案审查领域的“专业智库”。

著名宪法学者领导的“专家咨询小组”

记者从杜南了解到,研究中心主任是王锴,北京航空航天大学法学院教授,中国法学会宪法学研究所常务理事。该中心聘请了宪法、行政法、立法等领域的40多名专家学者作为研究人员,将对备案审查的理论和实践进行全面研究。

据王锴介绍,该中心还特别邀请了NPC法律工作委员会、司法部等实务部门的人员担任该中心学术委员会的成员。“我们希望通过研究中心搭建一座桥梁,将研究备案审查的学者与专门从事备案审查实践的学者结合起来。”

值得一提的是,新成立的研究中心也有一个学术委员会作为咨询机构,相当于一个“咨询小组”。该委员会有一名主任、三名副主任和20多名成员。

学术委员会主任由中国法学会宪法学研究会会长、中国人民大学法学院教授韩大元领导。

韩大元是我国学术界著名的宪法学教授。1984年毕业于吉林大学法学院,提出了宪法监督和宪法解释的系统理论。他出版了《亚洲宪政研究》、《1954年宪法与新中国宪政》、《宪法基本理论》等著作。

韩大元曾指出,建立宪法权威,用宪法严格控制权力滥用,是未来中国社会需要认真对待的重大现实问题。然而,法律、行政法规和地方法规的备案和审查是促进宪法审查的一个重要环节。他发现到目前为止还没有公开取消备案审查和更正的案例。他建议进一步加强档案审查制度的建设。

杜南记者了解到,除韩大元外,中国人民大学法学院教授胡广金、中国政法大学法学院教授焦宏昌、武汉大学法学院教授秦洪倩、中央党校政法系教授冯丽霞等几位知名法律学者也是咨询小组成员。

将对本地备案审查的运行效果进行独立评估。

备案审查系统研究中心将如何运作?来自杜南的记者了解到,围绕备案审查领域的关键核心问题,研究中心将开展八项工作,包括:将我国现行规范性文件备案审查机制系统化;系统地研究当前备案和审查机制之间的联系和联系;系统梳理我国现行立法和其他规范性文件中的规范性冲突、冲突和不一致之处,收集现实中规范性冲突、冲突和不一致的实例;研究国外宪法监督和法律监督的相关制度;讨论备案审查制度建设和运行中的疑难问题和重大案件;研究备案审查制度的原则、程序和技术;评估各地备案审查工作的效果;完成国家机关委托的调查研究任务。

引起外界关注的是,近年来,中央把备案审查工作放在了更加重要的位置。中共十八届三中全会和四中全会明确提出要加强备案审查制度,提高审查能力,要求所有规范性文件纳入备案审查范围,依法取消和纠正违宪和违法规范性文件。

数据显示,在接下来的五年里,NPC常委会在备案审查工作中取得了积极进展。五年来,共受理报送备案的规范性文件4778件,积极逐一审查188件行政法规和司法解释,开展地方性法规专项审查,认真研究公民和组织提出的1527条审查建议。

2017年和2018年,NPC常务委员会法律工作委员会连续两年向NPC常务委员会提交备案审查报告。

在2017年备案审查报告中,全国人大常委会法制工作委员会公布了许多备受关注的典型备案审查案例,其中包括一名浙江省公民建议审查《杭州市道路交通安全管理条例》的相关规定。内蒙古自治区一名公民建议审查最高人民检察院关于“有条件逮捕”的文件;四名劳动法专家建议审查当地关于“如果有一个以上的孩子就开除”的计划生育法规。

采访者:来自北京的杜南记者刘宅

观察

备案审查应突破实践和理论的障碍

开展规范性文件备案审查是宪法和法律赋予地方各级人民代表大会的重要职能,也是NPC常务委员会监督抽象行政行为的重要途径。

9月21日成立的北京航空航天大学档案编审系统研究中心,将研究档案编审系统的理论和实践中的重大问题,努力成为中国档案编审领域的“特殊智库”。研究中心的法学家也将成为档案归档和审查领域的“特别智囊团”。

深入备案审查迫切需要理论支持。

杜南记者注意到,全国人大常委会法律法规备案审查办公室主任梁颖也出现在研究中心成立现场,对这个“特别智库”的成立和未来运作表示支持和期待。

近年来,全国人大常委会法制工作委员会处理了许多典型的公民立案审查案件。修改了“超编辞退”的地方性法规、“有条件逮捕”的司法解释和“送血检查”等非法行医的司法解释文件。

值得一提的是,在实务部门处理立案审查案件时,往往会有法律专家介入案件背后,给出证明结论。梁颖在讲话中说,在我国的备案审查工作不断加强的同时,学术界也在不断关注备案审查制度的实践和发展。相关领域的研究活动非常活跃。相当多具有洞察力的专家学者围绕备案审查相关理论课题开展了大量研究工作,取得了一批高质量的研究成果。

但是,由于缺乏适当的机制和平台,备案审查的实务界和理论界之间沟通不多,机构沟通渠道不够畅通,无法形成合力梁颖表示,随着我国全面法治的不断推进和档案归档审查工作的深入发展,迫切需要建立相关的理论体系,为档案归档审查实践提供理论支持。同样,理论也有赖于实践,档案审查制度理论的发展离不开实践部门不断提供新材料。

去年12月29日,全国人民代表大会常务委员会法制委员会关于2018年备案审查工作的报告提交第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议审议。备案审查工作报告提出要推进备案审查工作的制度化、信息化和智能化。颁布实施备案审查工作条例,提高备案审查工作的系统性和规范性,为地方人大备案审查工作提供指导。

全国人民代表大会常务委员会也要求尽快出台备案审查条例,加强备案审查制度的标准化,对备案审查程序、程序和标准作出具体明确的规定,使备案审查能够按规定进行。

杜南记者还注意到,今年5月5日,上海率先探索建立“上海规范性文件备案审查研究中心”,旨在提高备案审查能力。上海市人大常委会副主任莫负春在中心成立时表示,目前我国备案审查制度的重要性日益突出,但备案审查的理论体系仍然相对薄弱,许多理论问题需要进一步研究。

梁颖认为,北京航空航天大学建档考试系统研究中心是拓展建档考试实践与理论界交流的重要探索和尝试。

今后,希望通过研究中心和更多可能出现的联合参与机制,真正打破实践与理论之间的壁垒,开辟交流与合作的渠道,发挥更大的带动和辐射作用,推动全国申报审查工作的进一步发展梁颖说道。

在领域综述领域将有广阔的研究空间。

杜南记者从档案备案审查制度研究中心了解到,新成立的研究中心拥有第一批从事档案备案审查理论与实践具体研究的40多名研究人员。此外,还有一个学术委员会,相当于一个“顾问小组”,由20多名国内知名法律专家组成。

该中心的主要工作形式包括:召开关于备案审查制度的专家论证会、咨询会和学术研讨会;出版关于备案审查制度的研究书籍;培训档案和考试系统的专业人员;发布备案审查制度年度报告;申请并承担备案审查制度的研究。

一些观察家指出,近年来,中央更加重视加强备案审查制度,行政法规和党内法规的备案审查也得到加强。在这种背景下,领域综述领域将有广阔的研究空间。

5月23日,司法部召开全国监管备案审查会议,进一步加强新时期监管备案审查工作。据统计,2019年上半年,司法部完成了1,347项法律法规的备案和审查。

最近,中共中央发布了修订后的《中共内部规章和规范性文件备案审查规定》(以下简称《规定》),这也是上述文件实施七年来的首次修订。《条例》详细规定了备案审查工作的三个原则,明确了“一个必须”、“一个必须为审查做好准备”和“一个必须纠正错误”。考试中发现的问题应按规定处理,不得打折扣或修改。

采访

杜南采访北京航空航天大学档案审查系统研究中心主任王锴:每年,他都会“打分”各地红色头文件的更正。

"如果同一份文件被提交给多个机构备案,而发现意见不一致怎么办?"

如果备案审查中发现的问题文件被修改或撤销,基于该文件的行政行为是否有效

“当地的繁文缛节被怀疑是非法的。审查人员的不作为怎么办?”

针对上述问题,杜南记者采访了北京航空航天大学档案保存与考试系统研究中心主任、北京航空航天大学法学院教授王锴。

关于中心的建立:

为完善备案审查制度提供智力支持

杜南:为什么你会考虑在这个时候建立一个国家档案和考试系统研究中心?

王锴:从大背景来看,备案审查的重要性越来越突出。中共十八届四中全会决定要求“加强备案审查制度和能力建设,将所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法规范性文件”。

目前,立案审查已成为中国特色的宪法监督和法律监督制度。2017年和2018年,NPC常务委员会法制工作委员会连续两年向NPC常务委员会提交备案审查工作报告,也得到了社会的广泛关注。

此外,5月23日,司法部还召开了全国监管备案审查会议,进一步加强监管备案审查。据统计,2019年上半年,司法部完成了1,347项法律法规的备案和审查。与此同时,最近,中共中央发布了修订后的《中共内部规章和规范性文件备案审查规定》,内部规章和规范性文件的备案审查工作也在有序进行。

在此背景下,北京航空航天大学法学院成立了备案审查系统研究中心。目的是研究备案审查制度的理论和实践中的重大问题,为完善备案审查制度和提高其能力提供智力支持,努力成为我国备案审查领域的“特殊智库”。

关于研究主题:

归档、检查和纠正错误后的追溯是最困难的问题。

杜南:备案审查研究中心将关注哪些关键问题?

王锴:例如,根据我国的相关法律,一份文件可能必须提交多个机关备案。例如,有四个分区城市法规备案机构。一个是设区的市的全国人民代表大会常务委员会,另一个是省政府、全国人民代表大会常务委员会和国务院。如果检查后有分歧怎么办?这将导致如何协调不同部门的问题。

目前,许多地方已经开始探索不同部门备案审查的协调。例如,河北、重庆等地采用了“通知传递”制度,即看哪个部门先收到通知。如果下级部门先收到它,下级部门不会先检查它,而是先将其转移到上级部门,然后在上级部门检查后重试。另一方面,如果上级先收到,上级会审核并在审核后通知结果,从而保证审核结果的一致性。

杜南:为什么第一次研讨会的主题是“备案审查的审查结果和追溯效力问题”?

王锴:选择这一主题是因为目前的提交和审查对象要么是立法,要么是一般具有约束力的规范性文件。他们中的大多数已经根据这份文件作出了相关的判决或处罚。如果备案审查中发现问题,无论是被颁布机关修改还是撤销,影响都将相对较大,这将直接影响大量具体行政行为依据文件做出的效力。这将是最棘手的问题。

例如,以前根据《婚姻法司法解释》第24条做出了2000多项判决。在最高法律修改了婚姻法的司法解释后,参与2000多项先前判决的当事人能否要求恢复利益?

还有一个更大的问题:如何处理基于撤销或修改文档的其他文档,这将涵盖更广泛的范围。如果追溯问题得不到很好的解决,反过来又会影响备案审查的进展。

杜南:在备案审查领域,研究中心还将探索哪些其他主题?

王锴:中国档案审查面临部门联动、多机构协调等问题,也需要讨论。这可以概括为一个程序性问题,即备案审查的机制和程序需要理顺。

我们以前没有开展过大规模的立案审查,审查程序基本上符合相对一般的立法法的规定。此外,在过去,学术界往往把研究重点放在设立何种机构进行备案和审查上,如宪法委员会或宪法法院。当时,学术界普遍认为将该程序置于制度之外讨论太远,因此对该程序的研究基本上是空白。因此,关于备案审查程序的讨论将是今后一个更重要的议题。

谈论工作形式:

备案审查制度的年度报告将予以公布。

杜南:研究中心成立后将采取什么形式推进档案审查理论研究?

王锴:我们主要以五种形式工作。首先,我们将定期出版关于备案审查制度的研究书籍。该研究中心预计明年将出版《各国宪法审查制度信息汇编》,主要是翻译和总结其他国家备案审查程序的法律规定。与此同时,我们还将举行关于备案审查制度的专家论证会议、咨询会议和学术研讨会。申请并承担备案审查制度的研究。

由于备案审查的专业性较强,我们还将重点培养和培训备案审查系统的专业人员,并可能在北航设立备案审查专业方向的研究生。

此外,我们还将发布备案审查制度年度报告,对本地备案审查工作的成效进行评估,以促进和推动推广效果。我们的评估将侧重于相关备案审查制度的建设以及各地具体的备案审查做法。我希望通过这次评估,能够找出存在的问题,督促各地完善备案审查制度建设。

杜南:为什么把地方作为评价的焦点?

王锴:建立一个本地的档案和检查系统是非常重要的。目前,无论是全国人大法律工作委员会还是司法部,中国都在审查立法,红色头文件的归档和审查目前主要集中在地方一级。然而,我国的红色头文件数量远远超过立法数量。实际上,地方一级通常是“按文件管理”。实施文件时,优先考虑文件的实施,红色头文件对公众的实际影响更大。

观点

根据《全国人民代表大会常务委员会备案审查条例(草案)》,行政法规和地方性法规被全国人民代表大会常务委员会依法撤销的,自被撤销的议案通过之日起无效。全国人民代表大会常务委员会通过议案,要求最高人民法院或者最高人民检察院依照《监察法》第三十三条修改或者撤销司法解释的,司法解释自通过之日起停止生效。

法规或者司法解释被依法撤销或者更正的,依据原法规或者司法解释制定的规范性文件自法规或者司法解释无效或者失效之日起停止适用。

如何判断备案后的追溯性,检查和纠正错误?

第一点:

法律、法规和司法解释被撤销后不生效,但在撤销前不具有追溯效力,符合信托保护原则。如果从一开始就无效,将对社会稳定产生一定的影响。规章和司法解释修改后,在此基础上制定的规章也应当修改。

第2点:

应当区分被撤销或者更正的法律法规和司法解释违反上位法的情形:被撤销或者更正的法律法规在制定时违反上位法的,自始无效;如果是因为修改后的上位法没有及时修改和修正,就不应该严格属于备案审查的范畴,而是属于法律法规和司法解释的清理范畴。

第3点:

对于根据已撤销和纠正的法律法规和司法解释处理的具体案件,原则上应保持法律秩序的稳定,以维持其既判力。然而,那些涉及公民和组织特别重要利益的问题应该从保障公民和组织合法权利的角度加以纠正。

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